人民監督員制度改革深入推進專家建議

監督范圍應覆蓋檢察各類案件

　　當前，人民監督員制度改革正在深入推進。截至目前，全國已全面推行這一制度，新選任人民監督員2.1萬余名，監督評議案件5000多件，參與檢察機關各類活動約7000人次。

　　深化人民監督員制度改革全面推開一年來，如何看待這項制度的定位及功能，如何進一步完善制度運行模式，合理劃定監督范圍，確保其獨立性？今天，3名法學專家就相關熱點話題接受了《法制日報》記者的采訪。

　　人民監督員參與方式待擴大

　　人民監督員制度是我國檢察制度的創新與特色，也是公眾參與司法的具體表現形式之一。據了解，在西方國家，公眾參與司法的方式大體分為兩類：直接參與型，如英美國家，普通民眾組成的大陪審團就是否提起公訴作最終決定，小陪審團對罪與非罪享有最終裁判權。事后監督型，如日本的檢察審查會制度，針對檢察機關作出的不起訴決定，如果由普通民眾組成的檢察審查會認為不適當并連續兩次作出“起訴擔當”的決議，則由律師替代檢察官履行其公訴職責。

　　中國政法大學教授吳宏耀介紹說，最初進行制度設計時，我國的人民監督員制度與日本檢察審查會制度較為相似，目的在于強化外部監督，切實防止和糾正檢察機關查辦職務犯罪工作中執法不公的問題。

　　2015年2月，中央深改組審議通過《深化人民監督員制度改革方案》，就人民監督員監督范圍、監督程序改革和人民監督員選任管理方式改革提出要求。吳宏耀說，在監督范圍上，改革方案基本沿襲了對檢察權“實施監督”的思路，但人民監督員制度是司法民主化的要求，是公眾參與司法的一種基本制度形式。因此，人民監督員的參與方式，不應當僅僅局限于對檢察機關自偵案件的監督。

　　他建議，進一步擴大人民監督員制度的監督事項和范圍。在案件范圍上，應當覆蓋檢察機關辦理的各類案件、覆蓋檢察機關的各項訴訟職權。

　　“在人民監督員的參與方式上，要逐步由強調‘事后監督’轉向以‘參與案件式監督’為主，將一些帶有監督性質的訴訟活動納入人民監督員參與的范圍。”吳宏耀舉例說，對于檢察機關作出的不逮捕決定、不起訴決定，公安機關有權申請復議、復核；對于檢察機關作出的不起訴決定，被害人、被不起訴人可以提起申訴；對于第一審判決，被害人可以申請檢察機關提起抗訴等，這些案件由人民監督員與檢察官一起處理，無疑可以增強相關處理決定的說服力。

　　吳宏耀認為，從公眾參與司法這一基本理念出發，似乎可以借鑒英美國家大陪審團制度的經驗，將一些社會普遍關注、需要體現民意的案件，直接交由人民監督員組成的委員會處理，從而以制度化的方式，將普通民眾的聲音融入具體案件的辦理過程。

　　司法行政機關行使管理職責

　　監督者也需要被監督，如何完善檢察機關的外部制約機制，是許多司法同行、法律界人士關切的問題。為回應外界期待，檢察機關增設人民監督員制度，作為人民代表大會監督、社會輿論監督等機制之外新的監督機制。這一機制推出后，如何體現制度設計的初衷，怎樣加以完善，成為無可回避的問題。

　　在清華大學法學院教授張建偉看來，由司法行政機關管理人民監督員，是完善這一制度的關鍵一步。

　　人民監督員制度建立之初，存在一個需要破解的問題：人民監督員為檢察機關所聘請，容易變成檢察機關的“親友團”，能否拉得下臉來履行監督之責？

　　據張建偉介紹，日本的檢察審查會制度，是二戰后為制約檢察權(主要是不起訴權力)而設立的制度，由普通民眾組成的檢察審查會獨立于檢察機關，形成對檢察權力的外部制約。這一制度安排，值得我國在完善人民監督員制度時借鑒。

　　張建偉說，人民監督員和檢察官之間是一種監督與被監督關系，雙方應當互相尊重對方的獨立地位，才能使制度具有良性運作的條件。人民監督員對檢察權力的獨立性以及建立在這一基礎上的信賴，應通過第三方公權力機關管理而不是檢察機關管理人民監督員來實現。

　　實踐中，這一問題已經通過人民監督員管理體制改革得到解決，即司法行政機關負責管理人民監督員，使監督者相對于被監督者具有超然、客觀、中立的地位，為重視履行監督職責創造條件。

　　張建偉認為，人民監督員由司法行政機關管理的制度設計，可以帶來更多啟迪：在國家法治化過程中，司法行政機關可以扮演更多、更積極的角色，發揮更大作用，為司法機關減負，使司法機關從繁冗的司法行政事務中解脫。有利于落實“將權力放進制度的籠子”的理念，推進司法公正。

　　應推進人民監督員制度立法

　　人民監督員制度創設之初衷，在于消解社會對檢察機關辦理職務犯罪案件的疑慮，補強檢察機關職權行使的民主性，防范檢察權力濫用。然而，隨著國家監察體制改革的不斷推進，檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能整合至監察委，“人民監督員制度向何處去”的疑問隨之產生。

　　武漢大學法學院教授秦前紅認為，人民監督員制度作為頗具中國特色的外部監督形式和人民民主方式，應當予以保留，應順應改革的大趨勢作出調整完善，進一步實現法治化發展。

　　秦前紅解釋說，檢察機關仍有可能保留部分自辦案件的偵查權；納入人民監督員監督范圍的部分事項并非皆由監察委行使，還包括“擬不起訴的”等；人民監督員制度的功能不完全限于外部監督，而是人民群眾有序參與司法的渠道。

　　秦前紅說：“監察體制改革背景下，應當繼續深化人民監督員制度改革，進一步改良這項制度，在厘清監督范圍，完善監督程序，補強人民監督員配套保障措施，提升人民監督員選任的民主程序等方面，作出更大努力。”

　　就具體的改良方案，他提議，調整人民監督員的監督范圍，更好地體現法律監督機關也要接受人民群眾監督的要求；人民監督員的選任與管理仍然以司法行政機關為主，以此維護人民監督員的中立地位；進一步完善人民監督員知情權保障機制；抓緊推動人民監督員制度立法，為深化人民監督員制度改革提供明確具體的法律依據。

　　秦前紅說，隨著國家監察體制改革的推進，也可以考慮將人民監督員制度做適當改良后，引入監察體制改革，實現與當前紀委特邀監督員等制度的有效整合，在自體監督之外引入外部監督，發揮制度作用。

　　本報北京9月19日訊

　　□　本報記者 　周斌